■深化戶籍制度改革的背後,承載著一個可以直觀審視,並可以親身感觸的“中國夢”。
  近日,中共中央把深化戶籍制度改革作為近期改革的主要任務公之於眾,將加快戶籍制度改革作為涉及億萬農業轉移人口的一項重大措施。
  可以說,這是多年來,推進以人為本的城鎮化,表述最全面、指向最明確的一次。那麼,這一舉措,是不是意味著離《政府工作報告(2014)》提出的“為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境”的願景,更近一步了呢?如果仔細梳理戶籍制度改革的基本脈絡,不難發現,我國的戶籍制度改革:一方面體現出經濟社會轉型背景下的人文關懷;另一方面,還展示出增長方式轉變和民眾福利改進的歷史腳步。
  戶籍改革:公共服務均等化的必由之路
  深化戶籍制度改革是實現基本公共服務均等化的必由之路。眾所周知,我國現行的城鄉分治的戶籍管理制度,既是人口流動的管理政策,也是產生不均等公共服務的根源。長期以來,城市居民較之農村居民可以享有相對優質的教育、醫療等公共服務,也更容易獲得良好就業、晉升機會和衛生、健康保障。
  這些與社會福利相關的基本公共服務,在城鄉之間不均衡分佈,確有客觀原因:一是我國城市人口聚集度高,具有規模化提供基本公共服務的現實條件;二是經濟發展階段與各地可支配財力等制約,造成了在短時間內不可能還清歷史欠賬,真正實現無差別的城鄉基本公共服務均等化。
  以教育資源為例,相對於農村,我國大中城市的中小學絕對數量、生均教育經費支出和師生比等指標,數倍於相鄰農村地區。即使在大中城市的周邊區縣,基礎教育質量與城市相比,依然存在較大差距。
  解決這個問題有兩個思路:第一是直接通過財政補貼,提高教育落後地區的基礎教育水平;第二是實現區域間的教育資源再配置,將城市優質教育資源進一步規模化,重點解決已經進城的農村居民子女的入學入托問題。此兩條路徑實現的前提,就是要破除現行戶籍制度下的城鄉分治,要堅持以人為本,著力促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化,穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
  深化戶籍改革將是一項長期的、差異化的系統工程。從客觀上看,我國排名世界第二的GDP總水平和超過13萬億元的財政收入總規模,能夠為我國戶籍制度改革,特別是其背後,亟待實現的基本公共服務均等化,提供有力保障。
  但也應看到,與國防、外交等公共產品不同,我國的教育、醫療和社會保障等公共服務具有極強的地域特征和個體差異。各大中城市需要解決的戶籍人口問題,以及所需的財政資金規模及本地財政狀況,也都存在顯著不同。根據張力和吳開亞兩位學者的測算,折算貨幣價值的基本公共服務年度均值:排名第一的北京市為28769元/戶口,排名最末的是西寧市5413元/戶口。北京、深圳、上海、天津、杭州、蘇州、寧波、哈爾濱和南京,這9個城市每個戶口的基本公共服務年度均值過萬元,全國平均值則為8848.67元/戶口,中位數值為7077元/戶口。如此情況下的戶籍制度改革,很可能不是給農村居民簽發城市戶籍證就完事,而是要依據各地的落戶成本、可支配財力狀況、及城市基礎設施乃至環境承載能力,科學測算並系統規劃戶籍制度改革的差異化路線圖。
  戶籍改革:居民自由遷徙的開始
  不能簡單把深化戶籍制度改革理解為現有人口管理政策變革,而應將其人文關懷下的經濟意義充分發掘。深化戶籍制度改革的終極目標之一,是提高農村戶籍居民的社會福利水平,近期重點則是有能力在城鎮穩定就業和生活的常駐人口有序市民化,為農業轉移人口落戶城鎮創造有利條件。
  不容否認,這一改革背後有極大的經濟成本,但也有相當的經濟發展紅利。從世界各國發展的經驗看,伴隨農村人口的城市化,城市的經濟功能及規模效應將進一步增強,經濟發展潛力可以進一步被髮掘。
  三個方面能夠佐證上述判斷:其一,城市人口聚居帶來的人力資本優化及再配置,能有效盤活現有存量人力資源,促進經濟增長。其二,城市人口聚居能解決公共服務供給碎片化的成本過高問題,規模化的提供教育、醫療和社會保障,能將有限的社會資源充分利用。其三,城市人口聚居為規模化工業生產乃至未來的規模化農業生產創造條件,主要發達國家的農業產業化之路無不發軔於此。其實,黨的十八屆三中全會提出發揮市場在配置資源中起決定性作用,背後的一個先決條件就是要素的自由流動與優化配置。
  深化戶籍制度改革很可能成為我國居民自由遷徙的開始,也是實現偉大復興中國夢的重要組成部分之一。縱觀中國曆史發展的脈絡,就能發現,各個歷史時期的人口遷徙都曾顯著影響了經濟發展、社會進步與環境改變。
  根據復旦大學葛劍雄教授在其代表作《中國移民史》叢書中的描述,中國曆次人口大遷徙,包含了戰爭因素、政府因素、自然因素和環境因素,等等。每次遷徙都對國家人口版圖乃至經濟版圖的構造,產生了重大影響,甚至左右了文明發展的進程。雖然我們現階段談論的深化戶籍制度改革,還局限於農村轉移人口進城、基本公共服務均等化、城鎮化建設和小城鎮發展等具體問題,但如果你熟悉以往我們嚴格的戶籍管理制度,就可以領會到,如今作出讓人口流動起來的決定,是多麼的不容易。
  中華民族偉大復興的經濟基礎是要加快經濟轉型升級,促進健康、可持續的新經濟增長模式形成。人口自由遷徙的第一步,農村轉移人口市民化,將有助於改善勞動人口年齡結構,同時提升農村戶籍人口的基本素質,真正實現人口素質提高與經濟發展同步。人口自由遷徙的第二步,將有助於區域之間的基本公共服務與經濟發展環境良性競爭。戶籍制度改革的方向無疑是方便人口遷徙,人口遷徙意味著居民可以用腳投票的方式,評價一個地區、一個城市的治安狀況、教育水平、醫療條件乃至發展成長空間等方方面面與個體相關的具體問題。
  當地方政府長期為以人為本的執政理念尋找抓手的時候,當環境條件、福利水平和個人發展機會決定轄區人口規模的時候,深化戶籍制度改革帶來的人口遷徙效應,就會在一定程度上有效促進地方治理模式轉變和經濟發展方式轉型。當一個轄區擁有適宜居住的環境、優越成長的機遇與完善福利保障的時候,每一位享有自由遷徙權利的個體,都會心嚮往之,並追逐之。  (原標題:戶籍改革的經濟發展紅利)
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薛凱琪

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